23/04/2017 08:36:16

Ο ρόλος των Περιφερειών στην Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση και η περίπτωση της Ελλάδος

Για να κατανοήσουμε τους λόγους για τους οποίους η Ευρωπαϊκή Ένωση (i)οδηγήθηκε στη, με τη Συνθήκη της Λισαβόνας (2007), ρητή αναφορά στον στόχο της εδαφικής συνοχής, της τοπικής ανάπτυξης και στην αρχή της επικουρικότητας(ii), και στη συνέχεια στη δήλωση της Κοπεγχάγης (2012) ότι «Η δράση της Ε.Ε. μπορεί να έχει συγκεκριμένα αποτελέσματα μόνον εάν οι Δήμοι και οι Περιφέρειες αποκτήσουν ουσιαστικό ρόλο στην εφαρμογή της στρατηγικής “Ευρώπη 2020” και αναδειχθούν σε ισότιμους παράγοντες μέσω της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», οφείλουμε μια σύντομη αναφορά στην ιστορία της.

Οι πρώτες προσπάθειες διακρατικής συνεργασίας άρχισαν αμέσως μετά τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο. Οι λόγοι προφανείς. Πρώτ’ απ’ όλα βρισκόταν μεταξύ δύο υπερδυνάμεων που εν πολλοίς την ήλεγχαν. Μόνο αν με κάποιο τρόπο επιτυγχανόταν κάποια οικονομική τουλάχιστον συνεργασία μεταξύ των ισχυροτέρων τότε ευρωπαϊκών κρατών, θα μπορούσαν αυτά να σταθούν, σχετικώς τουλάχιστον, αυτόνομα και αυτοδύναμα και έτσι να αναπτυχθούν. Μεγάλο ρόλο όμως έπαιξε και η επιθυμία να καταστεί αδύνατος ένας νέος ευρωπαϊκός εμφύλιος. Χώρες που είχαν καταστραφεί από τους μεταξύ τους πολέμους, θέλοντας να απαλείψουν μια τυχόν επανάληψή του, απεφάσισαν να προβούν σε μια οικονομική συνεργασία, τέτοια που θα μετέτρεπε τους πρώην αντιπάλους σε συνεταίρους και επιπλέον θα καθιστούσε αμετάκλητη αυτήν την εταιρική τους σχέση. Γαλλία, Γερμανία, Ιταλία, Ολλανδία, Βέλγιο και Λουξεμβούργο ξεκίνησαν αυτήν την επιχείρηση από τους τομείς του άνθρακα και του χάλυβα, που αποτελούσε τον πυρήνα των βιομηχανιών τους(iii) Επρόκειτο περί σχεδίου που θα ήλεγχε και τις πολεμικές βιομηχανίες. Αυτή η πρώτη «ένωση» γρήγορα θα εξελιχθεί στη γνωστή μας ΕΟΚ, που θα εμπλουτίζεται με ολοένα και περισσότερα κράτη - μέλη, και στην Ε.Ε., που με τη σημερινή μορφή της απαριθμεί 27 κράτη - μέλη.

Από τους παραπάνω λόγους που επέβαλαν την ευρωπαϊκή διακρατική συνεργασία, τουλάχιστον ο πρώτος – η ανάγκη αυτόνομης και αυτοδύναμης ανάπτυξης των «εταίρων» – όχι μόνο δεν εξέλιπε, αλλά δυναμώθηκε. Αλλά και η οικονομική και κοινωνική συνοχή αποτελούν επίσης προϋπόθεση βιωσιμότητας αυτής της εταιρικής σχέσης. Έτσι, οδηγηθήκαμε στη Συνθήκη της Λισαβόνας, όπου, πέραν των ήδη τεθέντων στόχων περί οικονομικής συνοχής μεταξύ των κρατών, ετέθη ρητώς και η ανάγκη εδαφικής συνοχής μεταξύ όλων των περιφερειών της Ευρώπης, καθώς και η ανάγκη προώθησης της αρχής της επικουρικότητας. Επίσης οδηγηθήκαμε στην δήλωση της Κοπεγχάγης, όπου στην 5η Σύνοδο των Περιφερειών και των Πόλεων, η οποία αποτελεί το σώμα των αιρετών αντιπροσώπων των Δήμων και των Περιφερειών της Ε.Ε., τονίστηκε η ανάγκη να απελευθερωθεί η δυναμική των Δήμων και των Περιφερειών, για να αποκτήσουν ενισχυμένο ρόλο στη στρατηγική για την ευρωπαϊκή ανάπτυξη και ολοκλήρωση.

Αυτή η ανάγκη αναγνώρισης και ενίσχυσης των Περιφερειών ως των κυττάρων της ανάπτυξης της Ευρωπαϊκής Ενώσεως και η συνακόλουθη ανάγκη επιδίωξη «εδαφικής συνοχής» – δηλαδή ενίσχυσης μιας ισοδύναμης ανάπτυξης, με άρση, από όλες τις ευρωπαϊκές περιφέρειες, των όποιων αδυναμιών των και των κάθε είδους αποκλεισμών από τους κοινούς ευρωπαϊκούς στόχους – αναγνωρίζεται και υιοθετείται ολοένα και περισσότερο, τόσο σε επίπεδο «δεξαμενών σκέψης», μέσω διαφόρων μελετών που ανατίθενται από τα όργανα της Ε.Ε. για τον σκοπό αυτό και προωθείται ως σκοπός και ως διευθύνουσα ιδέα, από όλα τα κράτη - μέλη. Στην Ιταλία, π.χ., έχουν γίνει σοβαρές γι’ αυτό προσπάθειες, με τη διεύρυνση της αυτονομίας των αυτοδιοικούμενων Περιφερειών της, με σχετικές προσθήκες στο Σύνταγμά της. Σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες, βεβαίως, αυτή η ενισχυμένη αυτονομία της τοπικής αυτοδιοίκησης βεβαίως προϋπήρχε. Μην ξεχνάμε πως αρκετά κράτη έχουν συγκροτηθεί ως ομοσπονδίες, με άλλες λιγότερο άλλες περισσότερο αυτοδιοικούμενες Περιφέρειες, μερικές των οποίων μάλιστα έχουν το «ένα πόδι εδώ και το άλλο εκεί».

Τα τελευταία χρόνια γίνεται στην Ευρώπη πολλή συζήτηση γύρω από τη σχετικώς εσχάτως εισαχθείσα έννοια - στόχο περί «στρατηγικής ολοκληρωμένης χωρικής ανάπτυξης»(iv). Διαπιστώνεται και επιδιώκεται η τοπική και περιφερειακή ανάπτυξη, με βάση τα ξεχωριστά παραγωγικά και ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα του κάθε τόπου ή της κάθε περιφέρειας, με την πρόσδοση σε αυτές «εξειδικεύσεων» και με την ενεργό συμμετοχή τους σε διακρατικές ή ακόμα και υπερ-κρατικές συνεργασίες. Το πρόβλημα με την Ελλάδα είναι πως, παρ’ όλες τις προσπάθειες που έγιναν για μεταφορά εξουσίας και αυτονομίας στον σχεδιασμό και υλοποίηση της ανάπτυξης στις Περιφέρειές της, παρ’ όλες τις κατάδηλες κοινωνικές, ιστορικές και πολιτισμικές ιδιαιτερότητές τους – που κυρίως αυτές οι τελευταίες θα προσέδιδαν ιδιαίτερη σημαντική στο σύνολο της νεοελληνικής παρουσίας στην Ε.Ε. – η κεντρική εξουσία επιμένει στον ασφυκτικό έλεγχο του κράτους, με την Αυτοδιοίκηση στο περιθώριο και στα χαρτιά.

Η Ελλάδα, τουλάχιστον μέχρι τις μέρες μας, λειτουργεί πρακτικά ως μία Περιφέρεια με κέντρο την Αθήνα. Η Αθήνα αποτελεί το διοικητικό κέντρο αναφοράς όλης της επικράτειας και όλων των κατοίκων της χώρας, η Αθήνα μελετά, η Αθήνα αποφασίζει, η Αθήνα ορίζει. Οι διάφορες προσπάθειες διοικητικής αποκέντρωσης που έχουν γίνει περιορίζονται στη διοικητική εξυπηρέτηση των κατοίκων σε δευτερεύοντα ζητήματα. Η εξουσία και οι σοβαρές αποφάσεις, δηλαδή οι αναπτυξιακοί σχεδιασμοί και η υλοποίησή τους, παρέμειναν αρμοδιότητα του κεντρικού κράτους, με επίκληση γι’ αυτό του ισχύοντος Συντάγματος της χώρας – αν και υπάρχουν άρθρα του που θα μπορούσαν να ερμηνευτούν απολύτως διαφορετικά. Ως σταθμούς αυτής της διοικητικής αποκέντρωσης – θα λέγαμε καλύτερα περιφερειακής τακτοποίησης και ορθολογικού ορισμού των «περιφερειακών διοικήσεων» – θα πρέπει να μνημονεύσουμε τις μεταρρυθμίσεις με το πρόγραμμα «Καποδίστριας» και την τελευταία διοικητική μεταρρύθμιση με το πρόγραμμα «Καλλικράτης». Όμως κανένα από αυτά δεν άφησε περιθώριο στις Περιφέρειες να απελευθερωθούν από τον σφικτό εναγκαλισμό της κεντρικής εξουσίας και να αναδειχθούν σε κομβικούς αναπτυξιακούς μοχλούς της χώρας, στο πλαίσιο των κοινών σχετικών ευρωπαϊκών επιδιώξεων. Αυτού του είδους όμως ο «δημοκρατικός συγκεντρωτισμός» έχει ιστορικώς αποτύχει, πολλώ δε μάλλον όταν αυτό το κεντρικό κράτος δεν έχει στελεχωθεί με τον καλύτερο δυνατό τρόπο και όταν οι κεντρικές κρατικές διοικήσεις ολοένα και περισσότερο υποβαθμίζονται, για πολλούς και διαφόρους λόγους, κυρίως όμως από τον αναπροσανατολισμό του τρόπου ανάπτυξης των κρατών (αυτό είναι άλλης τάξεως πολιτική συζήτηση, που δεν είναι όμως αντικείμενο του παρόντος σημειώματος). Η τελευταία διοικητική μεταρρύθμιση με την επωνυμία «Καλλικάτης» αφήνει περιθώρια αισιοδοξίας, παρ’ όλες τις κριτικές που δέχεται. Το ότι συγκεντρώνει τις πολυάριθμες και άρα αδύναμες τοπικές αυτοδιοικήσεις σε λιγότερους και άρα ισχυρότερους αυτοδιοικητικούς πυρήνες, είναι θετικότατο: δίνει τη δυνατότητα συγκέντρωσης διασπασμένου δυναμικού – ανθρώπινου δυναμικού και δυναμικού εδαφικού κεφαλαίου – σε ισχυρότερους και συνεπώς αποτελεσματικότερους πόλους. Επιπλέον, η Περιφέρεια καθίσταται η κύρια αυτοδιοικητική μονάδα, αυτή δηλαδή που χρησιμοποιείται από την Ευρωπαϊκή Ένωση στην έκφραση της αυτοδιοικητικής πολιτικής της και θα επιτρέψει στη χώρα να συνεννοείται καλύτερα και να αξιοποιεί πολύ περισσότερο τα διάφορα σχετικά χρηματοοικονομικά Ευρωπαϊκά Προγράμματα. Όχι λοιπόν αδίκως, δραστήριος εκλεγμένος περιφερειάρχης έχει αποκαλέσει τον «Καλλικράτη» ως τη μεγαλύτερη διοικητική μεταρρύθμιση από συστάσεως του νεοελληνικού κράτους(v).

Οι κριτικές που αυτή η μεταρρύθμιση δέχεται είναι ότι δεν αξιοποίησε τις εμπειρίες από τις προηγούμενες διοικητικές μεταρρυθμίσεις που επιχειρήθηκαν και προέβη σε χάραξη των ορίων των νέων Δήμων και Περιφερειών με σχετικώς πρόχειρο τρόπο – ενδεχομένως στηριγμένος σε μικροπολιτικές σκοπιμότητες και σε προσπάθεια μείωσης του κόστους λειτουργίας τους (αυτό το τελευταίο βέβαια δεν είναι αναγκαστικώς κακό). Το κυριότερο, όμως, κατά τη γνώμη μας, πρόβλημα, είναι πως δεν έδωσε στις Περιφέρειες, εκφραζόμενες από τα εκλεγμένα Περιφερειακά Συμβούλια και τους εκλεγμένους Περιφερειάρχες, τη δυνατότητα να σχεδιάζουν, να αποφασίζουν και να ασκούν αναπτυξιακές πολιτικές. Δεν μιλάμε για ανεξαρτητοποίησή τους από το κεντρικό κράτος – που και βέβαια δεν πρέπει να χάσει τον επιτελικό και ρυθμιστικό του ρόλο, στο πλαίσιο της εγκαθίδρυσης και διαφύλαξης του δικαίου και της κοινωνικής πρόνοιας – μιλάμε για την ανάγκη απελευθέρωσής τους από τον ασφυκτικό κλοιό της κεντρικής πολιτικής εξουσίας, που αποτελεί τροχοπέδη της αναπτυξιακής τους δυναμικής(vi). Σήμερα στην Ελλάδα οι περιφερειάρχες και τα Περιφερειακά Συμβούλια, μόνο για τα σκουπίδια μπορούν να αποφασίζουν, για όλα τα υπόλοιπα απλώς γνωμοδοτούν (σε ένα πλέγμα φορέων αντιμαχομένων κεντρικών εξουσιών και περιπεπλεγμένων αρμοδιοτήτων). Τα υπόλοιπα ευρωπαϊκά κράτη δείχνουν τον δρόμο, η Ελλάς όμως στον τομέα αυτόν μένει προσκολλημένη σε παλιές πολιτικές νοοτροπίες – γιατί περί πολιτικής νοοτροπίας πρόκειται. Βεβαίως δεν θα πρέπει να προδικάσουμε τίποτα: ήδη γίνονται συζητήσεις για αναθεώρηση κάποιων διατάξεων αυτού του «Καλλικράτη», ο δε σημερινός υπουργός ανάπτυξης φαίνεται κάτι να ετοιμάζει.

Η Ευρωπαϊκή Ιστορία είναι ιστορία διασυνδεδεμένων με τον ένα ή τον άλλο τρόπο περιφερειών. Η αρχαία Ελλάδα ήταν σύνολο κρατών - πόλεων, που τα συνέδεε μια Ιδέα και ένας Πολιτισμός. Η Ρώμη συγκροτήθηκε ως διασυνδεδεμένο σύνολο ανεξαρτήτων περιφερειών με κεντρική διοίκηση, σε σημαντικό βαθμό ανεξαρτήτων ακόμα και θρησκευτικώς, έτσι άλλωστε κατάφερε να επεκταθεί σε Ανατολή και Δύση, για να συνεχίσει δε να υφίσταται, σε κρίσιμη ιστορική καμπή της, δεν δίστασε να αλλάξει πρωτεύουσα, αλλά και τη θεσμική της θεμελίωση. Η Ανατολική Ρωμαϊκή Αυτοκρατορία ή Βυζάντιο συνέχισε έτσι επίσης ως σύνολο περιφερειών με κεντρική διοίκηση, η αυστηρή όμως εξάρτησή τους από το νέο κέντρο της Ρωμαϊκής Αυτοκρατορίας – την πλουσιότερη στην ιστορία πόλεως, την Κωνσταντινούπολη – και η κλειστότητα του όλου συστήματος, φαίνεται να είναι αυτά που συνετέλεσαν στη τελική της διάλυση. Ο ευρωπαϊκός Μεσαίωνας ξεκίνησε με σπαρασσόμενες ομάδες πολεμιστών που εναλλάσσονταν στην εξουσία των γαιών, οδηγήθηκε όμως στη γένεση της Ευρώπης, ως σύνολο περιφερειών που ήρθαν στην ανάγκη σύμπνοιας και συνεργασίας – κάτι που επετεύχθη χάρις στον χριστιανισμό και στη σύνθεσή του με τις αρχαιοελληνικές παρακαταθήκες. Αιώνες κοινωνικοπολιτικών διεργασιών, αλλά και ένοπλων συρράξεων οδήγησαν στη δημιουργία εθνών - κρατών, που συνένωσαν υπό την εξουσία τους περιφέρειες, όχι όμως με τόσο καθαρά κριτήρια, γιατί πρώτ’ απ’ όλα δεν στηρίζονταν απολύτως στην έννοια του έθνους ως καλύπτοντος κοινωνίες ομόγλωσσες και ομόδοξες – το όμαιμον βεβαίως είναι κάτι που από αιώνες δεν υφίσταται. Αυτά τα έθνη - κράτη συνεχώς «αντάλλασσαν» τα γεωγραφικά τους όρια, μόλις τον περασμένο αιώνα άρχισαν να κατασταλάζουν ως γεωγραφικές ενότητες, όμως και αυτό σχετικό είναι, γιατί γρήγορα άρχισαν να συνεργάζονται στενά, έως λειτουργικής καταργήσεως των όποιων γεωγραφικών τους ορίων. Στην αρχή με τη σύμπηξη οικονομικών συνεργασιών, με στόχο ανάπτυξης εμπορικής συνεργασίας, στη συνέχεια με προσπάθειες ενίσχυσης αυτής της συνεργασίας, μέχρι την πρόσδοση σε αυτό το σύνολο των εθνών - κρατών του ονόματος Ενωμένη Ευρώπη. Μάαστριχτ, Λισαβόνα, ψήφισμα της Κοπεγχάγης, ενισχύουν ολοένα και περισσότερο αυτήν την ενοποίηση.

Από αυτήν την επιγραμματική ιστορική αναφορά μας, είναι φανερό πως η ευρωπαϊκή ενοποίηση δεν αποτελεί εξ επιφοιτήσεως όραμα, η Ευρώπη είναι ουσιαστικά σύνολο περιφερειών, που έχουν ανάγκη να συνεργαστούν για να εξακολουθούν να υπάρχουν, το έχουν κατανοήσει και δείχνουν να προσπαθούν γι’ αυτό. Η υπερκρατική συνεργασία των περιφερειών έχει καταστεί πράξη προτού καταστεί πολιτική επιλογή. Η κατάληξη σε μια ομοσπονδία περιφερειών, με κοινούς στόχους, με άλλα λόγια σε ομόσπονδο κράτος με συγκεκριμένα όρια και συγκεκριμένη κοινή οικονομική και κοινωνική πολιτική, αποτελεί, κατά κάποιον τρόπο, ιστορική νομοτέλεια. Όπως βεβαίως απαιτείται και κεντρική διακυβέρνηση, ως ρυθμιστής και εγγυητής αυτής της κοινωνικής και οικονομικής συνοχής, για την οποίαν τόσος λόγος γίνεται τελευταία και που τίθεται πλέον ως προϋπόθεση.

Τα παραπάνω, που ενδεχομένως να φαίνονται ακόμα πολύ ιδεαλιστικά, ου μην ουτοπικά, πρέπει να ολοκληρωθούν και μάλιστα το ταχύτερο δυνατόν. Το ότι βρισκόμαστε σε αυτόν το δρόμο δεν αρκεί. Πρέπει να προλάβουμε τις διεθνείς εξελίξεις, που είναι ραγδαίες. Σε λίγα χρόνια κανένα ευρωπαϊκό κράτος – συμπεριλαμβανομένης της Γερμανίας – δεν θα μπορεί να σταθεί από μόνο του στο παγκόσμιο στερέωμα. Οι αναδυόμενες χώρες της Ανατολής θα είναι πολύ παραγωγικότερες (με την κλασική έννοια του όρου και όχι με τη σύγχρονη έννοια της «συνολικής παραγωγικότητας»)(vii), πολύ φθηνότερες και θα έχουν πολλαπλάσιο πληθυσμό από αυτόν ολόκληρης της Ευρώπης, πολύ περισσότερη γη, ίσως και περισσότερους φυσικούς πόρους. Αν η Ευρώπη δεν ενοποιηθεί πραγματικά(viii), δηλαδή πολιτικά, οικονομικά και κοινωνικά – εξαιτίας κοντόφθαλμων πολιτικών μερικών περιστασιακώς ευνοημένων από το επικρατούν χρηματοπιστωτικό σύστημα επί μέρους κρατών της – αν δεν ενισχύσει έτσι τη δυναμική της, αυτήν τη «συνολική παραγωγικότητά» της και την ιδιαίτερη σημαντική της, η μοίρα της θα είναι ο διαμελισμός της με μια νέα Γιάλτα. Ελπίζουμε οι αλαζόνες να διδαχθούν από την Ιστορία.
 
 


[i] Όρος που δεν απηχεί ακόμα (;) την ευρωπαϊκή πραγματικότητα.
[ii] Αρχή που σκοπό έχει να διασφαλίσει ότι οι διάφορες αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο κοντά στον πολίτη.
[iii] Με τη Συνθήκη των Παρισίων, που υπεγράφη στις 18.4.1951, ενώ η Κοινότητα άρχισε να λειτουργεί στις 23 Ιουλίου 1952.
[iv] Μέσω μελετών στο πλαίσιο του προγράμματος ESPON (European Spatial Planning Observation Network), μελέτες που τίθενται σε επίπεδο κεντρικών πολιτικών συζητήσεων (και στην Ελλάδα, με τις δραστηριότητες του Εθνικού Σημείου Επαφής για την Ευρωπαϊκή Χωροταξία, ευθύνης Υπουργείου Ανάπτυξης Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας).
[v] Ο Περιφερειάρχης Πελοποννήσου, μιλώντας σε Συνάντηση Εργασίας, παρουσία αντιπροσώπων πλήθους πολιτικών φορέων, στα πλαίσια του ESPON, στο Πάντειο Πανεπιστήμιο.
[vi] Είναι άλλωστε πολύ νωρίς να μιλήσουμε για την ανάγκη ενός νέου παγκόσμιου υπερκρατικού, «περιφερειοποιημένου» και διασυνδεδεμένου τοπίου, ως εξέλιξη της σημερινής «παγκοσμιοποίησης».
[vii] Η «συνολική παραγωγικότητα» αναφέρεται στον συνολικό πλούτο όπως αυτός ορίστηκε από τον Paul Ekins (A four-capital model of wealth creation. Real-life economics : understanding wealth creation, εκδ. Paul Ekins, Manfred A Max-Neef , London, 1992) και υιοθετήθηκε από την Παγκόσμια Τράπεζα και έχει να κάνει με το ανθρώπινο κεφάλαιο, το φυσικό κεφάλαιο αλλά και το κοινωνικό, με την τεχνολογία, τους θεσμούς και με τον πολιτισμό, με ζητήματα δηλαδή που δεν περιλαμβάνονται σε εισροές κεφαλαίου και εργασίας. Οι κλασικές μέθοδοι οικονομικής μεγέθυνσης επηρεάζουν μόλις το 40% περίπου της οικονομικής ευημερίας μιας χώρας (Dambisa Moyo, Πώς χάθηκε η Δύση, Εκδ. Α. Α. Λιβάνη)
[viii] Προσφάτως ο Πρόεδρος της Κομισιόν Ζοζέ Μπαρόζο, σε ομιλία του στο Στρασβούργο, δήλωσε πως «Τα προβλήματα της Ευρώπης δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν με εθνικές λύσεις […] δεν μπορούμε να συνεχίσουμε να ψάχνουμε εθνικές λύσεις στα ευρωπαϊκά προβλήματα. Ας μην φοβόμαστε τη λέξη ομοσπονδία, πρέπει να κινηθούμε προς μία ομοσπονδία εθνικών κρατών».
 

* O Δρ. Νικήτας Χιωτίνης είναι Αρχιτέκτων, Καθηγητής ΤΕΙ, Τμήματος Εσωτερικής Αρχιτεκτονικής και Σχεδιασμού Αντικειμένων.

ΣΧΟΛΙΑ

Το "Π" σέβεται όλες τις απόψεις, αλλά διατηρεί το δικαίωμά του να μην αναρτά υβριστικά σχόλια και διαφημίσεις. Τα σχόλια απηχούν αποκλειστικά τις απόψεις των αναγνωστών.